【南方能源观察】关于推动电力零售市场高质量发展的有关思考

陈玮 南方电网电力市场研究中心总经理

电力零售市场，是连接终端用户的“最后一公里”。在新型电力系统建设过程中，电源结构变化带来了电力供应可靠性、电网运行安全等新挑战。与此同时，新型电力系统的另一个重要特征，是从过去的“源随荷动”，逐步走向“源网荷储互动”。如何实现源网荷储互动，如何把市场价格信号有效传导到终端用户，电力零售市场在其中发挥着至关重要的作用。

本文拟从三个方面展开：一是我国电力零售市场发展现状及其分析；二是当前电力零售市场建设中暴露出的主要问题；三是推动电力零售市场高质量发展的若干思考。

回顾我国电力零售市场建设，必须从政策脉络说起。

自“9号文”印发以来，新一轮电力体制改革已经走过十多年。在“管住中间、放开两头”的改革背景下，售电侧放开是这一轮电改的重要内容之一。它改变了过去统购统销、单一供电方的模式。“9号文”首次提出向社会资本放开售电业务，鼓励社会资本成立售电公司。在这一阶段，改革的重点是让市场主体先多起来。

所谓电力零售市场，简单来说，就是售电公司和电力用户之间买电、卖电的市场。过去在统购统销模式下，电网企业是单一购电、供电主体，用户更多是价格和服务的接受者。引入售电公司后，零售侧也开始形成适度竞争。

从改革进程看，2021年至2022年前后，电力零售市场进入夯实规范阶段。一个重要标志是国家在2021年修订了《售电公司管理办法》。当时面临的主要问题，是售电公司数量快速增长，部分地区出现亏损严重、空壳公司较多等现象。因此，这一阶段的重点，是加强售电公司资质管理，严格履约保函要求，并完善售电公司强制退出等相关机制。

到了2023年至2025年，电力零售市场建设的重点逐步转向防范系统性风险。特别是2022年底《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》（发改体改〔2022〕118号)发布后，售电侧市场出现了几方面重要变化。

首先，是推动在更大范围内建设电力零售平台。通过零售平台，可以让用户和售电公司之间实现信息对称，便于用户进行套餐比价、服务评价，也有利于完善信息披露、打破信息壁垒。

其次，是更加关注电改之后市场红利如何分享的问题。前几年，随着新能源大量入市、装机快速投产，全国供需形势趋于缓和，批发市场价格一度走低。在这一过程中，各方开始关注：改革红利到底应该分配给谁？是否应该更多向终端用户释放，而不是主要留在中间环节？在这样的背景下，各地陆续完善了批零价差上限设置、超额收益分享、价格联动等一系列机制。

与此同时，绿电零售市场也开始“破冰”。随着“双碳”目标持续推进，零售侧开展了绿色电力交易试点，以满足零售用户的绿色用能需求。

2026年以来，电力零售市场正在进入高质量发展阶段。其重要标志之一，是《国务院办公厅关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》（国办发〔2026〕4号，以下简称“4号文”）提出了新的要求。未来零售市场建设的核心，是进一步畅通批零价格传导，逐步完善相关市场规则体系，特别是规范售电公司管理。只有推动售电公司提升核心能力，增强对终端资源的聚合、整合能力，才能更好适应新型电力系统发展的需要，并持续创新和丰富商业模式。

经过十多年发展，我国电力零售市场已经取得长足进展。截至2025年底，全国注册售电公司已达到5288家，代理电力用户数量超过70万户。也就是说，在电力零售市场中，参与主体已经达到相当规模。

以南方区域为例，南方区域注册售电公司超过一千四百家，代理用户约24.5万户。值得注意的是，由于“9号文”倡导引入社会资本，目前南方区域售电公司中，民营企业数量超过八成。但同时也要看到，国有发售一体售电公司数量占比虽然不高，大约在10%左右，其市场份额仍然超过一半。

从交易模式看，目前电力零售市场普遍依托线上平台开展交易。以南方区域为例，常见模式主要包括双边协商、挂牌交易、用户邀约等。

在双边协商模式下，售电公司可以通过自己的客户经理直接与用户协商确定套餐，也可以通过居间商与用户建立联系。双方线下协商一致后，再在线上录入相应合同，完成零售交易。

挂牌交易则更类似于电商平台购物。售电公司在零售平台上配置好套餐，并将套餐产品上架，由用户自主摘牌、下单。

用户邀约则体现出更强的双向选择特征。挂牌交易更多是售电公司“卖产品”，而用户邀约则是用户主动向全部或部分售电公司发起交易邀约，待售电公司响应后完成签约。

在这一过程中，市场也在不断探索满足主体诉求的新交易模式。近年来，零售平台和标准化零售套餐得到较为普遍的应用，促进了零售市场规范运行。

以南方五省区为例，售电公司和用户目前一般通过固定价、联动价等零售套餐模板开展交易。联动的价格、比例，由售电公司和用户谈判协商确定，各有差异。有的套餐联动中长期价格，有的联动现货价格，联动比例也不尽相同。

同时，售电公司为了拓展业务，也在积极向电力零售上下游延伸，与用户合作开展更多增值业务，包括用户用能优化、综合能源服务、电热冷产品协同、分布式光伏和储能建设等。

总体来看，当前电力零售市场呈现出几方面特点。

第一，市场活力得到激发，市场活跃度逐年提升。近年来，参与交易的售电公司数量保持较快增长。这与前些年批发市场价格逐步走低、批零价差较大有关。市场利益是最直接的驱动力。许多市场主体成立售电公司后获得收益，进一步激发了社会资本参与零售市场的兴趣。

第二，电力零售侧新业态不断涌现，售电公司的盈利模式逐步向多元化方向发展。当前，数据中心、5G基站、电动汽车车网互动、分布式光伏、分布式储能等用户侧资源逐步发展。随着售电公司业务拓展，一些新的商业模式也在逐步显现。

第三，市场价格信号总体上有效传导给用户侧，零售侧市场改革取得了较为明显的成效。一方面，终端用户价格能够随着批发侧市场价格有效联动。以2025年南方区域为例，零售市场价格大约接近0.37元/千瓦时，与上一年相比，零售市场结算均价跟随批发侧市场价格有所下降，各省价格也得到了有效传导。

另一方面，由于目前售电公司和用户之间采用的基本是固定价加联动价的套餐模式，这种结构化设计也有效平滑了价格波动，使终端用户成本在短期内保持相对稳定。比如2026年上半年，广东、广西等地出现批零倒挂等问题，但从实际情况看，由于批零衔接和套餐设计发挥了作用，对终端用户电价的影响相对有限。

可以说，售电公司在这一过程中既像“便利店”，又像“防火墙”。零售市场为整个电力市场健康稳定发展作出了重要贡献。

售电公司具有特殊身份，它既是批发市场的重要参与者，也是零售市场的重要一环。从电力市场建设角度看，售电公司已经发挥了多方面积极作用。

首先，从市场效率角度看，售电公司的成立有利于打破垄断、促进竞争。按照“9号文”的部署和要求，售电公司的引入使终端电力销售从单一供给转向用户可竞争、可选择的商品服务。特别是一些民营售电公司，具有机制灵活、对市场利益敏锐等特点，可以凭借灵活的市场机制和创新服务模式，催生商业模式创新，丰富市场竞争维度。

其次，从社会福利角度看，售电公司有利于丰富用户选择，进一步提升终端用户服务质量。在从“单一卖方”市场向“买方市场”转变的过程中，售电公司发挥了“便利店”的作用，使一般用户参与市场更加便捷。电力批发市场具有一定专业门槛。电力商品的复杂性决定了用户如果直接进入批发市场，需要具备一定专业能力。对一般终端用户而言，直接参与批发市场的成本较高。售电公司一方面可以帮助发电企业降低与用户沟通、协商、谈判的成本，另一方面也可以帮助终端用户降低直接参与批发市场的技术门槛，降低入市成本。同时，在市场竞争过程中，售电公司会逐步形成丰富多样的零售套餐。随着信息更加透明、竞争不断加剧，零售业务也将逐步走向规范化和标准化。

再次，从绿色转型角度看，售电公司有利于倡导绿色理念，推动绿色能源有效消纳。售电公司是连接绿电供给和终端需求的枢纽。通过代理绿电交易、推广绿电套餐、整合分布式新能源等方式，售电公司可以为可再生能源消纳提供更大空间。近期，全国都在关注算电协同。南方区域前一段时间也推动了区域内跨省点对点绿电交易，包括一些算力中心在内的资源，通过售电公司代理参与绿电交易，购买绿电，以满足算力中心、数据中心绿色用能发展需要。

最后，从系统安全角度看，售电公司有利于促进源网荷储互动，更好支撑新型电力系统建设。以南方区域统一出清现货市场为例，批发市场节点大约有7000个，终端用户数量有20多万户，全国则超过70万户。下一步，随着“4号文”相关改革推进，可能会有更大范围的市场主体进入市场。如果完全依靠批发市场挖掘用户侧响应潜力，现实中存在困难。因此，售电公司如何在零售市场中发挥好作用，是下一步新型电力市场建设需要解决的重点问题。

在看到积极作用的同时，也必须正视当前电力零售市场建设中暴露出的一些问题。

社会上已经出现一些案例，包括售电公司涉嫌价格欺诈、居间商高价牟利等问题。有的居间商与用户谈判后，与售电公司串通，向用户抬高价格，从中牟取差价并与售电公司分成。还有售电公司出现巨额欠费后选择退市，但退市会对其代理的终端用户造成较大影响。即便是规模较小的售电公司，也可能代理几千户电力用户。

此外，市场监测也发现，个别发售一体售电公司存在违规串通报价等行为。全国统一电力市场建设进入深化阶段，对零售市场建设也提出了更高要求，这些问题都需要系统性破解。

具体看，当前主要存在以下几个方面问题。

第一，售电公司质量参差不齐，居间商监管缺位，市场管理仍有待增强。售电公司数量快速增长后，不同主体的专业能力、履约能力、风险控制能力差异较大。同时，居间商在零售市场中实际发挥作用，但相应管理机制还不完善。

第二，部分售电公司存在不当竞争行为，一定程度上影响了市场健康发展和市场秩序平稳。国家能源局在关于规范市场交易行为的相关通知中，指出了市场运营中发现的不当行为，包括操纵市场价格、各主体之间串谋串通报价、线下约定统一价格，以及“高价不买、低价不卖”等情况，也曾通报电力市场典型违规行为。例如，在某省中长期交易中，同一集团下的发电企业和售电公司采取口头约定等方式实施串通报价，严重违反市场运营规定。

第三，售电公司盈利模式仍较为单一，商业模式有待拓展。目前，多数售电公司主要还是通过拉客户、签合同、压价格来获得收益。但面对新型电力系统发展的需要，售电公司如何增强市场价格预测能力、丰富交易策略、提升终端用户资源整合与聚合能力，仍有较大提升空间。许多售电公司尚未真正开始转型。

在这一过程中，市场也需要通过发展实现优胜劣汰，淘汰一批不符合未来发展方向的售电公司。一些地区出现的问题，也反映出售电公司自身经营策略难以跟上市场的要求。

第四，批零市场衔接机制还不健全。新型电力系统需要通过售电公司把价格信号传导到用户，引导用户用电行为。但目前来看，“最后一公里”的价格传导并不顺畅。从部分售电公司的签约价格看，其对用户资源的整合能力、运营策略等方面仍有待进一步提升。

第五，零售市场履约风险和系统性风险防范处置机制仍需完善。一旦发生突发事件，单体风险可能向更大范围扩散，导致严重后果。比如遇到台风等极端天气时，由于采取停工、停产等措施，用户侧负荷可能在短时间内大幅下降。在这种重大变化情况下，是否需要零售市场和批发市场协同发力，采取市场干预措施，值得认真研究和思考。

第六，信息披露方面还缺乏对对电力批发和电力零售的受众区分。目前，信息披露的设计和监管主要面向批发市场，对零售用户考虑不足，缺少通俗化表达。

具体来说，一是披露范围不够，现有披露按照监管要求，更多针对批发用户，对零售侧市场关注内容的标准比较模糊，没有形成统一披露指标。二是披露渠道分散，电力零售相关信息通常分散于零售交易平台、市场运营机构公众号、售电公司自媒体等，多头获取信息对终端用户而言信息成本较高。三是受众缺乏区分度。批发市场和零售市场的专业门槛不同，用户关注点也不同。例如，2026年上半年一些低电价、高电价情况，实际上对终端用户影响并不大，但在社会上引起了广泛关注，也引发了一些不必要的误解。这说明，面向零售用户的信息披露机制还需要进一步完善。

结合上述问题，对推动电力零售市场高质量发展，可以从以下几个方面进行思考。由于我国对零售市场的认识和实践仍在不断深化，相关建议也需要在实践中持续完善。同时，国外电力零售市场起步较早，一些经验可以结合国内情况加以借鉴。

第一，严格售电公司准入管理，推动建立电力居间商管理和争议处理机制。

以美国得克萨斯州为例，其对售电公司有一定资质要求。尤其值得关注的是，对于已经退市但仍存在欠款的售电公司负责人，不得在其他售电公司担任负责人。这类政策约束，可以避免售电公司亏损后宣布退市、倒闭，随后又换一个“马甲”重新进入市场。

关于居间商，过去也曾有观点认为应当取缔。但从市场运行看，无论是售电公司还是居间商，对于提高整个零售市场效率都发挥着作用，而且作用较为重要。在这种情况下，关键不是简单取缔，而是要规范管理。美国得克萨斯州也对电力经纪人提出专门要求，要求其在公共事业委员会管辖下开展运营。

因此，应从源头强化主体管理，通过纠纷处理机制形成全面监督力量。一方面，要严格售电公司准入，加强资质动态管理，特别是加强退市限制，避免售电公司出现问题后通过退市一走了之。对退市时仍有欠款的公司和相关负责人，可借鉴有关规则，限制其再次进入售电市场。

另一方面，可以探索建立电力居间商管理机制。既然居间商已经在市场中存在，也确实发生过不规范甚至违法违规行为，就应将其纳入管理，建立居间商准入、公示、行业培训等制度，让居间商环节透明运行。

同时，还应协同建立零售市场纠纷处理机制。当前零售市场出现问题后，往往在自媒体上发酵，但究竟应按照什么标准、什么流程处置，以及由什么机构处置，还需要进一步规范。

第二，强化售电公司不正当竞争监管，推动零售市场有序竞争。

国外一个重要做法是对市场份额较高的主体采取针对性监管措施。比如对市场占有率较高的主体，其零售价格需要接受政府监管，并定期披露。在监管技术上，也可以通过多数据交叉验证，识别一些隐蔽的不规范市场行为。同时，通过分级惩戒等方式，提高售电公司违规成本。

这些做法值得借鉴。结合国内实际，应加强零售侧市场力滥用监管，明确不正当竞争行为认定标准。市场运营机构可在监管机构指导下，采用数字化技术构建监管证据链。同时，可以通过分级惩戒手段，进一步提高零售侧市场主体违规成本。

第三，进一步探索电力零售新业态，推动售电公司多元化发展。

一些国际能源服务企业之所以发展较快，核心在于能够比较灵活地向用户提供多种便利套餐，并向用户提供更加多元的综合能源服务，包括电动车、光伏、分布式储能等。同时，这类企业还通过自营平台整合产业优势，提高运营效率、降低成本。

适应新型电力系统建设需要，也应是我国未来电力零售市场发展的方向之一。可以依托售电公司，推动零售业务与车网互动、虚拟电厂、综合能源服务等加强协同。同时，也需要依托运营机构打造门户平台，开放相关数据接口，为电力零售用户和售电公司提供信息披露等服务。

第四，批零两侧协同发力，激励售电公司盘活用户侧灵活调节资源。

未来，应进一步完善市场参与机制，采取多节点聚合等技术手段，推动售电公司更好整合用户侧灵活调节资源。在新能源快速发展的背景下，也可以探索开展用户侧分区域电价结算，鼓励售电公司与用户创新收益机制，设计更加灵活、与现货价格挂钩的定价套餐。

第五，强化售电公司风险管控制度，筑牢零售市场安全防线。

建立逐日盯市的风险监测，加强售电公司风险监测。同时，完善违约后的处置和分摊机制，避免单一售电公司风险扩散为系统性风险。

第六，建立健全面向电力零售用户的差异化信息披露机制。

面向电力零售市场，应进一步完善信息披露标准。与此同时，可依托运营机构搭建电力零售平台，实现信息归集和发布。特别是应建立售电公司和电力用户的双向评价机制。就像在电商平台购物一样，用户可以了解商铺服务质量，售电公司也可以看到用户信用资质。这将为零售市场高质量发展夯实基础。

（本文由eo记者韩晓彤根据嘉宾在电力市场专业委员会2026年学术年会上的主题演讲整理而成）

编辑 姜黎

审核 陈仪方