摘要：“十四五”时期，我国能源体制改革在优化市场结构、健全交易体系、完善价格机制等方面取得了积极进展。“十五五”时期，我国面临新能源成为发电装机主体、终端电气化加速推进、碳排放双控制度全面实施等新形势，这对能源体制改革提出了更高要求。本文系统梳理了“十四五”能源体制改革成效，从能源结构深度转型与安全保障协同不足、系统形态变革与制度适配滞后、新业态发展与规则体系错位、统一市场建设成效与体制壁垒并存、转型成本上升与价格机制失衡等方面，剖析了“十五五”体制改革面临的问题和挑战，进而提出相关改革建议。
关键词：能源体制改革；新型能源体系；全国统一能源市场体系；价格机制
深化能源体制改革，是激发能源行业内生动力、实现高质量发展的根本途径。“十四五”时期，我国围绕能源安全保供和绿色低碳转型的双重目标，持续深化重点领域和关键环节改革，取得重点突破，但制约能源高质量发展的深层次矛盾依然存在。“十五五”时期，不仅关乎碳达峰目标的最终实现，更是新型能源体系筑牢基础的重要窗口期。面向2030年，我国已经明确了部分关键的能源发展目标，如非化石能源消费比重达到25%左右，新能源发电装机与发电量占比分别突破50%和30%。在这一关键阶段，亟须以更大力度纵深推进能源市场化改革，加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制，为能源强国建设提供坚实有力的制度支撑。
一、“十四五”时期，能源体制改革的进展与成效
“十四五”期间，能源领域坚持市场化的改革方向，在市场结构、交易体系、价格形成机制、治理模式、法治体系建设五个维度取得重点突破。
（一）市场结构持续优化，多元竞争格局初步形成
1.电力市场多元主体培育成效显著
“十四五”期间，我国电力市场形成了“统一市场、两级运作”的总体框架，推动电力资源按市场需求优化配置。发用两侧不同类型的经营主体加速入市，截至2025年底，全国电力市场注册经营主体的数量超过109万家，售电公司超过5000家，总体上形成了多买多卖的竞争格局。在发电侧，煤电机组已经全部参与电力市场化交易，新能源、气电、核电、水电等电源品种也积极进入市场。在用户侧，除了居民与农业用户以外，工商业用户全面进入电力市场。同时，为了激励新型储能、虚拟电厂、负荷聚合商等创新模式的发展，2024年国家能源局出台的《关于支持电力领域新型经营主体创新发展的指导意见》，从制度上保障了新型经营主体的市场准入和健康发展。
2.油气市场结构持续深化
随着“X＋1＋X”油气市场体系不断完善，各类市场参与主体在油气勘探开发、市场交易和进出口等领域积极拓展业务，基本形成了经营主体多元化、资源结构和渠道多样化的油气市场体系。上游领域，我国全面放开油气勘探开发市场，已有超过70家企业获准开展油气勘探开发业务，形成了以国有大型油气企业为主导、多种所有制企业共同参与的多元供应新局面。中游领域，自2019年国家管网集团成立以来，我国油气“全国一张网”建设加速推进，长输油气管道总里程已达20万公里。管网托运商注册主体已从最初的5家拓展至超过1000家，服务模式与商业模式均不断创新。下游领域，油气终端销售与贸易领域基本实现向民营资本、外资等主体有序开放，市场竞争活力得到了有效激发，市场需求也在持续释放。
3.煤炭市场化水平全面提升
“十四五”时期，煤炭行业市场化改革深入推进，特别是在供给侧结构性改革的持续驱动下，落后产能有序退出、优质先进产能加速释放。当前，我国大型现代化煤矿产量占比超过了80%，智能化建设取得了长足进展。截至2025年底，我国智能化煤矿数量已达1066处，其产能占全国总产能的比重突破65%。与此同时，国家持续支持民营企业以多种形式参与煤炭资源勘探、开采、煤矿运营及智能化建设，2024年全年核准大型现代化民营煤矿6处，总投资超256亿元。煤炭行业不仅产业集中度显著提升，也形成了以大型企业为主导、多元产权结构并存的高效供应格局。
（二）能源市场交易体系逐步完善，资源配置能力显著增强
1.全国统一电力市场体系建设取得突破性进展
随着电力市场交易规则持续完善，我国电力市场化交易规模与占比实现了跨越式增长。截至2025年底，全国市场化交易电量达6.64万亿千瓦时，占全社会用电量比重提升至64%。多层次、多功能的电力市场交易体系逐步完善，其中：中长期交易发挥保供稳价的“压舱石”作用，并逐步推动交易周期向“多年期”与“按日连续”双向延伸；现货市场承担发现实时价格的功能，截至2025年，全国省级现货市场已基本实现全覆盖；辅助服务市场机制持续健全，随着《电力辅助服务市场基本规则》的实施，交易品种拓展到了调频、备用、爬坡等多元化服务。此外，绿电绿证交易规模持续扩大。2025年全年绿证累计交易量达9.3亿个，绿电交易电量达3285亿千瓦时，成为驱动能源绿色低碳转型的重要力量。
2.油气交易市场建设稳步推进
我国油气交易市场建设稳步推进，交易平台与产品体系日趋完善。在国家级交易平台建设方面，上海石油天然气交易中心的交易体量持续增长，2025年全年天然气双边交易量达到1434亿立方米，并在推动油气贸易以人民币结算方面取得积极进展。浙江国际油气交易中心已经转型升级为浙江国际大宗商品交易中心，2025年全年交易额超过了4200亿元，其推出的“舟山价格”指数体系，有效地增强了大宗商品定价的影响力。此外，期货与现货产品协同发展，原油期货流动性持续改善，市场深度和国际化水平得到了进一步的提升。上海国际能源交易中心的原油期货市场规模也在稳步扩大，已发展成为全球第三大原油期货市场。
3.煤炭交易市场体系持续成熟
“十四五”期间，我国逐步构建起一个涵盖全国、区域与地方多层次的煤炭交易市场协同发展体系。其中，作为国家级核心枢纽的全国煤炭交易中心自2020年10月投入运营以来，与各区域交易中心协同发力，共同推动了统一开放、竞争有序的全国煤炭市场建设。在此基础上，煤炭期货市场功能持续增强，价格发现与风险管理作用有效发挥；煤炭中长期合同制度全面巩固，“基准价+浮动价”定价机制不断完善并实现动态优化。
（三）能源价格形成机制不断健全，有效市场与有为政府协同发力
1.竞争性环节价格市场化改革全面深化。电力领域，我国燃煤发电上网电价、工商业目录销售电价已经全面放开，并推动新能源上网电量全部进入电力市场，上网电价由市场形成。此外，为适应新型电力系统建设的需要，国家层面分类推动并建立了煤电、抽水蓄能等主要调节性电源的容量成本回收机制；地方层面也根据资源禀赋和系统需要建立了气电、新型储能容量电价机制，有效助力电力系统安全稳定运行。油气领域，我国也基本建立了天然气价格上下游联动机制，超过80%的天然气门站价格已由市场形成，逐步构建起以基准门站价格为基础、政府有效监管与市场灵活调节相结合的定价体系。绿色电力的环境价值通过市场机制逐步显现，绿证核发与交易机制不断健全，覆盖年度、月度及月内等多周期的绿电交易体系基本建立，有效地推动了绿色电力环境属性的价值实现。
2.垄断环节价格监管持续优化。在电网环节，通过执行严格的“准许成本+合理收益”原则，完成了三轮输配电价核定，不仅根本性地改变了电网企业的盈利模式，也大幅地提高了监管的精细化程度。在油气管网环节，改革同样深入。其中，跨省天然气管道运输自2024年开始实施“一区一价”，从原先复杂的20个运价率精简为西北、东北、中东部及西南四个主要价区。此外，跨省成品油管道运输也核定了最高准许收入，激励企业不断提升运营效率。
（四）能源治理模式显著升级
1.政策规划体系持续完善，规划引领能力不断增强。在顶层设计上，我国形成了以《“十四五”现代能源体系规划》为总纲、以可再生能源、新型储能、氢能等专项中长期规划为支撑的完整的政策框架。在区域层面，京津冀、长三角、粤港澳、成渝双城经济圈等重点区域的能源协同发展机制正在加快构建。
2.现代监管体系不断健全，监管能力进一步提升。政策方面，出台了涵盖电力市场交易、电网公平开放、可再生能源全额收购等关键领域的监管办法，筑牢了法治化监管的制度体系。平台方面，全国能源监管信息系统与“信用能源”平台持续优化，推动了监管模式向数字化智能化转型。此外，信用体系建设同步深化，通过制定信用数据、行为、应用清单，实施分级分类监管，构建起以信用为基础的新型监管体系。
（五）能源法治体系建设持续加强
法治根基全面筑牢，标志性的《中华人民共和国能源法》于2024年11月出台，结束了我国能源领域基础性法律长期缺位的局面。相关重点领域的法律修订工作正加速推进，新修订的《矿产资源法》已颁布实施；《电力法》《可再生能源法》及《煤炭法》的修订工作也在稳步推进，共同推动形成更加完备的法律制度框架。配套法规与执法依据同步健全，围绕矿业权管理、电力市场运行与监管、煤炭矿区规划等领域，相关主管部门制订修订了一系列部门规章与规范性文件，并出台了首部《碳排放权交易管理暂行条例》。
二、“十五五”时期，能源体制改革面临的形势与挑战
“十四五”期间，虽然我国能源体制改革取得了多方面的成效，但市场体系协同性依旧不足、价格传导机制仍然存在堵点、跨省跨区壁垒尚未根本破除、以及新业态制度保障滞后等问题，依然是改革面临的突出痛点。“十五五”时期，我国能源发展将迈入以新能源为发电装机主体、终端用能电气化进程加速、碳排放双控制度全面实施的新阶段。这些新变化正推动能源系统在电源结构、电网形态、用能方式和治理模式等方面发生深层次的变革，更对能源体制改革提出了新要求新挑战。
（一）能源结构深度转型，亟须进一步强化能源安全与绿色发展相协同的体制保障
“十五五”时期，我国能源生产消费格局将深度重塑。其根本要求在于，实现“2030年碳排放强度较2005年下降65%以上”的目标，与“2035年人均GDP达到中等发达国家水平”所要求的年均经济增长目标相结合，实际上对“十五五”期间化石能源消费总量形成了刚性约束，这决定了能源结构转型必须加速推进。随着间歇性、波动性新能源发电装机与发电量的占比不断提高，电源侧出力的不确定性显著增强，传统化石能源发电装机占比下降导致的系统调节能力缺口持续扩大；同时，工业、建筑、交通等重点领域的电气化水平进一步提高，使得终端用能波动性加剧、峰谷差放大；叠加极端天气事件多发频发的影响，源荷双侧的不确定性与扰动性进一步增加等问题，电力系统实时功率平衡能力与安全稳定运行边界将面临严峻的考验。然而，传统的能源安全保障机制以可调度的化石能源电源为基础，难以适配高比例新能源场景下的“源网荷储”全环节协同保障的需求。新型能源体系下的安全保障机制，核心是通过体制改革强化能源系统整体抗扰动能力，以提升系统韧性应对各类风险冲击。因此“十五五”时期，必须加快构建安全与绿色深度协同的体制机制，为能源结构平稳转型、碳达峰目标的实现奠定制度根基。
（二）系统形态加速变革，亟须加速构建适应高比例新能源的体制机制
能源结构的深度调整必然引发系统形态的转变。随着高比例新能源大规模接入电网，系统对灵活调节能力的需求日益迫切，提升覆盖“源网荷储”全环节的灵活调配能力，已成为新型电力系统建设的核心任务。这就要求系统运行的平衡模式发生根本性变革，即从传统的“源随荷动”集中式调控，转变为“源网荷储”协同互动的分层分区平衡模式。一方面，能源供应主体从高可控性化石能源，向强波动性、强随机性的新能源转型，要求系统具备对功率波动实时感知、智能全局优化与快速决策的能力。近年来，已出现了相关提升新能源功率波动感知与运行管理能力的创新工具，例如广州期货交易所推出的光伏气象指数，通过跟踪气象条件对光伏发电效率的影响，为新能源发电相关决策提供了量化参考。另一方面，能源系统分散化、灵活化的运行特征，推动能量流与信息流深度耦合，分钟级乃至毫秒级的高频数据采集，将带来系统数据总量的爆发式增长。“十五五”时期，必须加快推进适配新型系统形态的体制机制创新，构建可激励分散主体参与系统平衡、市场化配置灵活性资源的制度体系，以支撑能源系统稳定高效的运行。
（三）新业态新模式蓬勃发展，亟须创新市场规则体系与监管机制
数智技术在能源系统中的深度融合与广泛应用，正推动虚拟电厂、负荷聚合商、车网互动、综合能源服务、绿电直连，及零碳园区等新业态、新模式蓬勃发展。政策层面，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，“发展分布式能源”，标志着能源发展模式正从集中式为主，向集中式与分布式协同并重加速转变。市场层面，越来越多的能源产消者将广泛深入参与能源电力系统运行和市场交易，以就近消纳、多能互补和价值聚合为核心的商业模式加速演进。然而，新业态的规模化发展，亟须打破现行体制机制的壁垒。以虚拟电厂为例，作为聚合海量分散资源参与系统平衡的新型经营主体，其法律地位、并网技术标准、权责利边界、收益分配机制、数据安全与隐私保护等均尚未明确，导致其商业运营和可持续发展存在较大的不确定性。“十五五”时期，更需聚焦阻碍新业态发展的核心痛点，加快完善市场机制、权责划分、风险管控等全链条制度规范，创新适配新业态发展特点的包容审慎监管机制，充分释放能源领域新业态的发展活力。
（四）全国统一大市场建设纵深推进，亟须破除阻碍要素流动的体制机制壁垒
能源作为国民经济基础性、战略性的生产要素，是全国统一大市场的关键组成，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出，要建设全国统一的能源市场。而当前我国能源市场交易体系仍不成熟，碳排放权交易、绿电交易等市场还在培育与探索阶段。各类能源品种市场之间尚未实现高效协同与价值联动，区域市场也存在市场分割与机制壁垒，制约了能源资源的跨区优化配置与灵活互济。此外，市场机制与政府管理之间也存在协同不足的问题，部分地区能源价格市场化仍受行政干预的影响，难以完全真实地反映市场供需形势；能源市场监管的独立性和专业性有待进一步加强，跨部门、跨层级的协同治理效能也需要大幅提升。“十五五”时期，应围绕全国统一能源市场体系建设，从管理、组织、监管等多维度出发，破除制约能源要素自由流动的各种壁垒。
（五）能源转型经济成本上行，亟须健全科学反映成本构成的价格机制
相关研究表明，当新能源电量渗透率达到30%时，电力系统度电供应成本将提高10%以上。虽然新能源发电成本持续走低，但为维持电力系统的安全稳定运行，电网升级改造、抽水蓄能电站及新型储能的建设投资需求不断扩大，系统备用容量与灵活性调节服务成本快速上涨，进而抬高了电力系统的固定成本。然而，目前我国能源价格的市场形成机制尚未完善，不能科学地反映其真实成本构成，具体表现为煤炭价格未能充分反映环境外部成本及关闭退出成本，油气价格形成机制对成本波动与市场供需变化的反应仍不灵敏，适应电力系统多元价值的市场价格体系尚不健全。为此，“十五五”时期，需加快建立能够充分反映市场供需、资源稀缺与环境成本的能源价格形成机制，确保能源转型的系统性成本在各类主体间公平合理分摊。
三、展望与建议
2026年的政府工作报告明确提出，要持续深化重点领域的改革，纵深推进全国统一大市场建设。能源领域作为国民经济的基础性、战略性领域，改革发展事关全局，需围绕加快构建新型能源体系的总体目标，以系统性思维补齐体制机制的短板，破解发展瓶颈，为能源强国建设筑牢坚实的基础。
（一）着力构建更加完善的政策规划体系
“十五五”时期，我国发展面临的外部环境更趋复杂严峻，不确定性显著增加。实现碳达峰目标对能源转型的紧迫性提出了更高要求。在此背景下，亟待加强顶层设计与宏观战略统筹。一是加强能源规划与国家重大战略、区域发展规划、国土空间规划、生态环保等相关领域规划的协同衔接，强化能源绿色低碳转型的要素保障。二是充分发挥能源规划的战略引领作用，明确其对能源转型、重大能源项目布局、公共资源配置、社会资本投资的导向作用。加强能源领域各类规划的有机联动，确保全国与区域、短期与长期、综合与专项规划等不同层次规划的紧密衔接；在规划层面，提前避免重复建设与资源错配的问题。三是完善规划实施评估与动态调整机制，健全覆盖全周期的规划执行监测体系，对重点任务、重大项目、关键指标开展年度监测评估，确保规划目标的有效落实。
（二）纵深推进全国统一能源市场体系建设
“十五五”时期，纵深推进全国统一能源市场体系建设应坚持问题导向，需进一步打破市场分割与区域壁垒，促进能源资源在更大范围内实现高效配置。电力领域，需加快推进跨省跨区与省内交易的有机融合，全面建设现货市场，拓展新型辅助服务交易品种，以激励各类灵活调节资源参与系统运行，推动除保障性用户外的各类经营主体平等广泛参与电力市场。油气领域，深化油气管网运营机制改革，保障各类主体公平接入，同时进一步健全石油天然气期货产品市场，规范交易中心建设，持续健全“X+1+X”油气市场体系。煤炭领域，推动全国性和区域性煤炭交易中心协调发展，加快建设统一开放、层次分明、功能齐全、竞争有序的现代煤炭市场体系。此外，着力推动电力市场、绿证市场与碳市场之间的协同联动与机制衔接，完善各类交易中心的功能，全面提升能源资源配置效率与市场活力。
（三）健全新型能源体系成本疏导与价格形成机制
加快建立反映能源资源稀缺性、环境外部性与系统调节价值的综合价格形成机制，强化价格信号对能源投资与消费的引导作用。一是完善煤炭市场价格形成机制，引导煤炭价格在合理区间内波动。二是持续深化电力价格改革，进一步完善煤电、气电、抽水蓄能、新型储能等调节性资源的容量电价与成本回收机制，健全适应新能源发展的上网电价与绿电交易机制。三是按照“管住中间、放开两头”的体制框架，进一步推进天然气门站价格与成品油价格的市场化改革，增强竞争性环节的价格活力和弹性。四是持续优化自然垄断环节定价机制，基于“准许成本+合理收益”原则，科学核定输配电价、管输价格，进一步提升价格的科学性和透明度。
（四）健全现代化能源治理体系
“十五五”时期，面向能源系统形态深刻变革与新业态新模式蓬勃发展的需求，需加快构建法治完备、监管有效、多元共治的现代化能源治理体系。首先，纵深推进能源法治建设，加快推动《电力法》《可再生能源法》等能源领域单行法的修订工作，确保其与《能源法》相衔接。其次，完善能源监管体系。健全覆盖能源自然垄断环节、竞争性环节及安全、环保等全链条的监管制度。创新适应新业态的包容审慎监管机制，针对虚拟电厂、负荷聚合商、车网互动等新业态模式，在可控范围内鼓励创新。第三，健全社会共治机制，完善能源信息公开和公众参与制度，发挥行业协会、第三方机构等在标准制定、行业自律中的作用。
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作者简介
冯升波：国家发展和改革委员会能源研究所能源系统分析研究中心主任、研究员、博士，主要从事能源系统分析、能源低碳发展等研究
邓良辰：国家发展和改革委员会能源研究所助理研究员，主要研究方向为电力体制改革、电力需求侧管理、电力数智化转型
文章来源
本篇文章发表于《中国能源》杂志2026年第4期
《中国能源》杂志由国家发展和改革委员会主管，国家发展和改革委员会能源研究所主办，是国家高端智库学术刊物。《中国能源》杂志系中国人文社会科学AMI核心期刊、中国科技核心期刊、《国家哲学社会科学学术期刊数据库》《国家哲学社会科学文献中心》收录期刊、入选中国科学院科技战略咨询研究院《智库期刊群（2.0版）》、“中国社科院创新工程研究单位科研绩效考核期刊名录”及《中国学术期刊影响因子年报》统计源期刊，获评“2024年度综合性人文社会科学最受欢迎期刊”与“2025年度综合性人文社会科学最受欢迎期刊”。
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