【南方能源观察】“双碳”：一场复杂系统的全局之变

eo记者 刘文慧

编辑 陈仪方

审核 姜黎

2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，作为碳排放双控制度体系的关键制度，正式将碳排放双控要求纳入党内法规体系，标志着我国碳达峰碳中和工作进入了制度化、规范化、长效化的新阶段。《办法》明确，根据评价考核结果对有关省级地区进行约谈、通报提醒、通报表扬。评价考核结果将作为省级地区党委和政府领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。

2020年9月22日，在第七十五届联合国大会一般性辩论上，国家主席习近平向全世界郑重宣布——中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。“双碳”目标的提出，并非单纯的环境政策表态，而是一个具有长期约束力的发展目标。

而能源行业作为碳排放的主战场，正是这场变革的核心领域。它不再只是“保供与增长”的工具，而是成为协调安全、效率与可持续性的关键政策领域。

与以往的节能减排政策不同，“双碳”目标具有清晰的时间节点和不可逆的长期导向。这种特征，使其迅速从国际承诺转化为国内政策体系中的“硬约束”，并通过顶层设计逐步向下传导。在政策逻辑上，“双碳”是对经济增长方式、工业布局和资源配置方式的整体性重塑。任何涉及投资、产业和区域发展的决策，都不得不考虑其长期碳排放后果。

中国科学院院士丁仲礼曾介绍，根据统计，中国目前每年约排放100亿吨二氧化碳，终端排放源主要为工业（约占68.1%）、建筑（约占17.6%）和交通（约占10.2%）。丁仲礼表示，碳中和的基本逻辑为“三端共同发力”体系，即“发电端”用风、光、水、核等非碳能源替代煤、油、气，“能源消费端”通过工艺流程再造，用绿电、绿氢、地热等替代煤、油、气，“固碳端”用生态建设、碳捕捉—利用—封存（CCUS）等碳固存技术，将碳人为地固定在地表、产品或地层中。

2021年，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布，作为“1+N”政策体系中的“1”，明确了总体要求、主要目标和重点任务。随后，《2030年前碳达峰行动方案》及能源、工业、交通等重点领域的“N”项配套政策陆续出台，构建起能源转型的“四梁八柱”。这些政策文件有着清晰的核心逻辑：以能源绿色低碳发展为关键，控制化石能源总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动。

在“双碳”政策实施过程中，一个重要变化是治理指标的调整。长期以来，中国能源管理以“能耗双控”为核心，即控制能源消费总量和单位GDP能耗。这一模式在推动节能方面发挥过积极作用，但在实践中也逐渐暴露出局限性。随着“双碳”目标的提出，政策重心开始转向以碳排放为核心的约束逻辑，从“用多少能”转向“排多少碳”。

这一转变不仅是技术性的指标调整，更是治理思维的变化。它意味着政策开始通过环境成本的内部化，引导能源结构和技术路径的选择，为新能源、电气化和能源高效利用腾出制度空间。

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确，将于“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控制度，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。

在碳中和的“三端共同发力”体系中，“发电端”有着牵一发而动全身的作用。为满足碳排放要求，电力系统需要供给更多清洁能源，对应到消费侧，则是将扩大绿电消纳作为重要的减碳途径。

2020年“双碳”目标提出以来，我国新能源实现跨越式发展。截至2025年10月底，风电、光伏发电装机已达到发电总装机的46%。2025年9月，我国提出新一轮国家自主贡献目标，到2035年，风光装机将达到2020年的6倍以上，力争达到36亿千瓦。

但对电力系统而言，这并非单纯增加清洁能源装机便能满足。

新能源的间歇性和波动性使电力系统的运行复杂度显著上升。如何在高比例新能源条件下维持电力安全与稳定，成为摆在政策制定者面前的现实难题。在这一过程中，电价机制、电力市场建设、储能与调峰能力建设等深层次问题被集中放大。可以说，“双碳”并非单向推动新能源扩张，而是倒逼电力体制改革、产业政策制定适应全新的形势。

2025年初，《国家发展改革委 国家能源局关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》（发改价格〔2025〕136号，以下简称“136号文”）发布，新能源全面进入市场。而绿证、绿电交易市场的完善则替代补贴，使新能源发电通过市场获得环境溢价。

为应对新能源的间歇性和波动性，新型储能也随之发展。国家能源局的数据显示，截至2025年9月底，我国新型储能装机超过1亿千瓦，与“十三五”末相比增长超30倍。2025年8月27日，国家发展改革委、国家能源局印发的《新型储能规模化建设专项行动方案（2025—2027年）》提出，到2027年，中国新型储能装机规模将达到1.8亿千瓦以上，带动项目直接投资约2500亿元。

与电力市场同行的，还有碳市场。

2021年，全国碳排放权交易市场启动，这是双碳政策的重要制度工具之一。其初衷在于通过市场化手段引导企业降低排放，而非依赖行政命令进行简单管控。2025年，全国碳市场迎来首次大规模扩容。此次扩容，新增重点排放单位超过1300家，纳入其中的温室气体排放总量增加约30亿吨，覆盖的二氧化碳排放量占全国总量的比例提高至60%以上。按照“边实施、边完善”的推进思路，石化、化工等行业已被明确为下一步扩容的重点方向，全国碳市场对高排放行业的管控将持续深化。

随着电力市场与碳市场的发展，两者之间的衔接问题日益凸显。要解决碳价如何向电价传导等问题，需要更系统的制度设计，以推动碳市场、电力市场和绿证市场形成政策合力。

2022年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大五次会议内蒙古代表团审议时强调，“绿色转型是一个过程，不是一蹴而就的事情。要先立后破，而不能够未立先破”，“实现‘双碳’目标，必须立足国情，坚持稳中求进、逐步实现，不能脱离实际、急于求成，搞运动式‘降碳’、踩‘急刹车’。不能把手里吃饭的家伙先扔了，结果新的吃饭家伙还没拿到手”。

在“双碳”推进的早期阶段，多重目标难以同时达到。一方面，减排目标需要长期稳定推进；另一方面，能源安全、经济增长和社会稳定具有现实紧迫性。此外，技术进步路径的不确定性也使政策选择存在风险敞口。

一个核心争议是转型速度与能源安全之间的平衡。我国仍处于快速工业化、城镇化进程中，能源资源需求旺盛，但能源结构仍以化石能源为主，且煤电在新型电力系统中的角色不可或缺。能源消费刚性增长与减排压力并存，如何在减碳的同时维系系统稳定发展，成为政策制定考量的重点。

2021年，《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》印发，有序放开全部燃煤发电电量上网电价，煤电价格市场化程度大幅提高，这一政策的出台激励了煤电在新型电力系统中更好地发挥保供作用。但与此同时，如何让煤电更好发挥灵活调节作用以支撑新能源发展，仍在探索。2023年，《关于建立煤电容量电价机制的通知》印发，对煤电实行两部制电价政策，以保障电力系统安全可靠运行，推动煤电向支撑性和调节性电源转型。

2025年11月，《碳达峰碳中和的中国行动》白皮书发布，强调中国是拥有14亿多人口的最大的发展中国家，经济发展和民生改善任务还十分繁重，实现碳达峰碳中和是一项多维、立体、系统的工程。防范风险是推进碳达峰碳中和工作的原则之一，即中国坚持立足国情、先立后破，在推动绿色低碳转型过程中切实保障能源安全、产业链供应链安全、粮食安全和群众正常生产生活，着力化解各类风险隐患，确保安全降碳。

同月，《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》印发，对推进新形势下的节能降碳工作作出系统部署，明确了总体要求、重点任务和实施路径。

未来，“双碳”目标能否顺利实现，仍取决于制度完善、技术突破及政策执行的持续理性。但可以确定的是，它已经深刻改变了中国能源政策的基本逻辑，并将在相当长的时间内，持续影响中国的发展轨迹。