【南方能源观察】地方碳考核“指挥棒”落地

eo记者 陈仪方 

编辑 黄燕华

审核 姜黎

2026年4月23日，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》）对外公布，这份重磅文件于2026年2月26日由中共中央政治局常委会会议审议批准。

《办法》是我国加快构建碳排放总量和强度双控制度体系，建立健全地方碳考核制度中的重要一环，这在2024年7月国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》中已经明确。

《办法》适用于自2026年度起对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务，加快经济社会发展全面绿色转型进展情况的评价考核，通过考核调动省级党委政府的主观能动性，以高规格和严要求推动2030年前碳达峰等一系列控碳目标的实现。

《办法》最受瞩目之处，在于直接将各省（自治区、直辖市）党委和政府同时纳入考核，并将考核结果与党政干部任用挂钩。同时，国务院国资委应当参照《办法》，制定中央企业落实碳达峰碳中和目标任务有关评价考核制度，中央企业预计也将在未来接受相关考核。

《办法》规定，在党中央集中统一领导下，评价考核工作由中央组织部统筹指导，由国家发展改革委会同有关部门实施。评价考核实行党政同责、一岗双责。

《办法》明确，评价考核结果经党中央、国务院审定后，由中央组织部、国家发展改革委按照程序向各省（自治区、直辖市）党委和政府反馈，并送中央纪委国家监委。评价考核结果作为省（自治区、直辖市）党委和政府领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。有从事碳双控相关工作的业内人士表示，这意味着考核的政治严肃性和约束力达到了前所未有的高度。

国家发展改革委有关负责同志在就《办法》接受采访时指出，《办法》作为碳排放双控制度体系的关键制度，正式将碳排放双控要求纳入党内法规体系，将有力督促地方党委和政府坚决扛起碳达峰碳中和责任、抓好工作落实，确保如期实现“双碳”目标。

评价考核内容汇总了已有的多项“双碳”相关政策目标，包括：

实现2030年碳排放强度比2005年降低65%以上、2030年非化石能源消费占比达到25%等目标（2021年中国提交的国家自主贡献目标）；

实现煤炭消费总量和石油消费总量达峰（“十五五”规划目标）；

合理控制煤电装机规模和发电量（《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》）；

力争年度新增清洁能源电量逐步覆盖全社会新增用电量（“十五五”规划目标）。

其中，《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》于4月22日对外公布，同样由中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发，合理控制煤电发电量的表述由这一文件首次提出。在此之前，国家政策更偏重于控制煤电装机规模和控制煤炭消费增长。控制煤电发电量意味着，煤电由基础保障性电源转为支撑调节性电源的节奏或提速。

此外，2025年我国宣布了新一轮国家自主贡献目标，即到2035年非化石能源消费占能源消费总量的比重达到30%以上，风电和太阳能发电总装机容量力争达到36亿千瓦。这一目标尚未体现在此考核办法中。

如期实现2030年前碳达峰目标，《办法》设计了5项控制指标和9项支撑指标（如下图），由国家发展改革委、生态环境部、国家能源局、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、国管局、国家林草局、自然资源部分别负责相关指标的考核评价。

来源：《碳达峰碳中和综合评价考核办法》

根据国家统计局发布的《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》，初步核算，2025年我国能源消费总量61.7亿吨标准煤，比上年增长3.5%。其中，煤炭消费量增长0.1%，原油消费量增长3.6%，天然气消费量增长2.0%，电力消费量增长5.0%。

同时，国家能源局披露，2025年化石能源消费量同比增长约1%，达到约48.3亿吨标准煤，比上年增长约5000万吨标准煤。原料用能成为化石能源消费增长的主要来源，作为燃料使用的化石能源消费量2025年首次下降，同比减少约1500万吨标准煤，达到约41.9亿吨标准煤，主要原因是火电发电量同比下降0.7%。

对于考核目标的分解，《办法》不再沿用以往能耗双控“自上而下”的方式，而采用“上下结合”方式，由各地按照国家统一的工作要求提出目标并编制行动方案，经国家层面衔接审核、报党中央和国务院审定后作为评价考核依据。

“十五五”期间，各省级党委和政府应该按照国家层面目标确定本地区各项指标的五年目标和分年度目标；“十六五”时期起，每个五年规划期的第一年，先由中央层面确定阶段性目标和全国碳排放控制行动方案，再由各省制定省级碳排放控制行动方案。

根据《办法》，评价考核工作按照年度开展，结合地方自评、部门评价、实地核验等情况，结果分为优秀、合格、不合格3个等次，根据评价考核结果对有关省（自治区、直辖市）进行约谈、通报提醒、通报表扬。

对于考核的执行，前述业内人士表示，统计核算体系的建立是当前最基础也最紧迫的任务。如何从现有的能源消费统计数据准确核算出碳排放数据是核心挑战。为了应对未来的考核，需要建立实时或准实时的监测机制，这需要多部门协同才能完成。

在他看来，欧美从二十世纪七八十年代开始探索，经历了长达约30年才逐步厘清了二氧化碳如何统计、怎么核算、如何控制的问题。而中国自2020年提出目标以来，在短短几年内，不仅要完成统计核算，还要实现管控和降低排放，是“计算、管理、减排”同步推进，节奏快、压力大。

“十五五”是实现2030年前碳达峰的关键时期。目前，我国正在构建包括地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等在内的一整套碳双控政策体系。《办法》作为地方碳考核的“指挥棒”，将碳双控融入政绩考核，预计将极大带动地方政府在行业、企业、项目、产品层面的碳管控。对省级党委和政府的考核将传导至下级市县，同时，中央企业也将面临碳考核，这意味着，在各个层面上，实现“双碳”目标都将“动真格”。