【南方能源观察】生态环境法典开启能碳协同治理新时代

陈兴华 北方工业大学能源法研究中心

2026年3月12日，《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“法典”）由第十四届全国人大第四次会议表决通过，将于2026年8月15日起施行。这是继民法典之后我国第二部以“法典”命名的法律。

对于能源领域而言，这部法典的颁布，意义远不止于对30多部生态环境法律的一次系统整编。法典创造性设立“绿色低碳发展”专编，将循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化纳入统一法治框架，这一体例创新在全球环境立法史上尚无先例。法典必将对我国能源治理逻辑产生深刻影响——从过度依赖行政命令，逐步转向法治化轨道；从过去主要关注污染物排放，逐步转向污染、生态、碳“三位一体”系统治理；从能碳管理各自为政，逐步转向深度协同。理解从能源到能碳治理逻辑的升级，可为观察未来中国能源政策的走向提供一个有益的分析视角。

过去十几年，无论是能耗双控还是碳双控，最直接的推动力来自政策文件，法律层面的支撑相对薄弱。以能耗双控为例，《中华人民共和国节约能源法》虽规定了节能目标责任制，但指标如何分解、考核如何落地、完不成怎么办——这些关键操作细节长期靠文件来指引规范。这种模式的优势在于灵活、见效快，但也有缺点：政策易变，企业缺乏稳定预期。

近年来，国家对依法治国的重视程度持续提升。《中华人民共和国能源法》的颁布及此次法典的出台，为扭转上述局面提供了关键制度契机。法典将碳排放总量和强度双控制度、全国碳排放权交易市场、温室气体自愿减排交易市场等核心制度直接纳入。这意味着，碳减排不再是阶段性的政治任务，而是具有法律约束力的义务。政府不能随意更改规则，企业可以依据法律维护自身权益。从政策驱动转向制度刚性，并非否定政策的灵活性，而是为政策划定法治轨道——让能碳治理减少“运动式”波动，构建可预期的长效机制。

法典的实施使碳排放双控制度获得了稳定的法律位阶。这一转变的本质，是将治理重心从节能过程管控转向碳控结果导向。当然，法典只是搭起了框架。碳排放双控的具体操作细则、碳市场的扩围方案、配额有偿分配机制等，仍有待后续行政法规、部门规章乃至行政规范性文件予以填充。但方向已然明确——未来的能碳治理，法治必须占据主导地位。

过去，生态环境治理的核心是“污染防治”，管的是废水、废气、固废、噪声。能源项目环评主要看污染物排放是否达标。但一个能源项目对生态环境的影响远不止于此——煤矿开采可能导致地表塌陷、地下水位下降；水电站建设可能阻断鱼类洄游、改变河流生态；光伏电站大规模占地可能影响荒漠生态系统；而化石能源燃烧排放的二氧化碳，更将影响全球气候。这在过去分别由不同部门、不同法规来管。环保部门管排污，林草部门管生态，自然资源部门管用地，能源部门管能耗，各部门分而治之，缺乏统一的法律框架。

法典将“生态保护”“绿色低碳发展”与“污染防治”并列，构建了污染治理—生态保护—碳减排三位一体的现代环境治理体系。这一体系化的制度设计，使得对生态环境的整体性保护获得了系统的法律支撑。以环评制度为例，对能源项目而言，法典意味着环评的逻辑正在发生深刻变化。未来大型能源项目不仅需要核算污染物排放账，还需核算生态影响账和碳排放账。这三本账被法典纳入同一框架。法典总则明确了环境影响评价制度的基本框架，该框架涵盖了对污染、生态、碳排放影响的评价要求；“污染防治”编进一步细化了各要素管控规则；“绿色低碳发展”编则对节能审查中的碳排放评价提出了专门要求。虽然目前碳排放评价尚未全面纳入所有环评程序，但法典已为此预留了制度接口，这将是未来法治演进的重要方向。

从工业污染到温室气体，环境治理正在经历一场深刻的范式转换。工业污染治理经历了从“先污染后治理”到“源头预防”的漫长认知过程，温室气体的治理则从一开始就站在“预防”的起点上——法典确立的碳排放总量和强度控制制度，本质上是一种预防性制度安排，试图在碳排放尚未造成不可逆的损害之前就加以约束。这体现了环境治理理念从后果应对到前瞻引领的深刻转变。

这是最能体现法典时代意义的一个转变，也是实践中最为复杂的一个议题。

过去，能源管理管的是“能”——能耗总量、能耗强度；碳管理管的是“碳”——碳排放总量、碳排放强度。两套体系并行，衔接并不顺畅。能耗双控时期，企业节约一度绿电和节约一度煤电，在考核上几乎没有区别。然而，节约煤电直接减少了碳排放，节约绿电则降碳效果有限。这种“能碳分离”的考核方式，客观上对可再生能源消纳形成了一定制约。

更为宏观的层面在于，能源发展与碳减排之间始终存在一定的张力。一方面，能源是经济社会发展的基础支撑，保障能源供给是国家的基本职责；另一方面，化石能源消费又是碳排放的主要来源。如何在保障能源安全的前提下实现碳减排目标，是需要认真对待的治理命题。法典对此提供了原则性的回应：以碳排放总量和强度双控制度为统领，同时要求“优化能源供应结构和消费结构”，“积极推动能源绿色低碳发展”。这意味着，法典试图在能源发展与碳减排之间建立协同关系，而非将其视为零和博弈。碳排放双控制度正是在这一意义上，为能源发展设置了一条刚性的约束边界——在此边界之内，能源发展仍有充分的制度空间。

法典确立了碳排放双控的法律地位，同时保留了节能制度，对两者的协同提出了要求。这引出了一个根本性问题：节能和降碳到底是什么关系？在笔者看来，碳排放双控全面实施之后，节能应当从“独立目标”转变为“降碳工具”。评价节能成效的标准，不应再是节约了多少吨标准煤，而是减少了多少吨二氧化碳排放。能源活动的碳排放约占全部碳排放的九成，节能是降碳最直接、最经济、最有效的途径。但前提是节能必须精准——节约的重点应当是化石能源，而非不加区分地要求节约一切能源。法典中有关国家实施碳排放总量和强度控制制度、加强化石能源清洁高效利用和优先开发利用可再生能源等条款规定，为这种“精准节能”提供了制度操作的法律空间。与此同时，能源替代（以非化石能源替代化石能源）是降碳的另一条根本路径，法典对可再生能源的优先开发利用和消纳保障机制作出了系统规定。节能与替代双管齐下，构成了能源领域降碳的完整工具箱。

从能碳分离走向能碳协同，还涉及一系列存量制度的衔接难题。碳排放双控全面实行后，能耗双控的部分做法还将持续，如重点用能单位与温室气体重点排放单位两套名录并行，企业重复填报、监管标准不一的问题如何解决？在能耗双控向碳排放双控转型过程中，指标分解、考核机制、数据核算体系如何平滑过渡？排污许可证制度目前不包含碳排放，未来是否需要整合？碳市场如何从当前行业覆盖有限、配额以免费分配为主的阶段，走向更活跃、更有效的市场？

法典没有给出所有问题的答案，但它确立了一个明确的方向：以“碳”为核心的治理体系正在形成，能源管理作为支撑工具嵌入其中。管住化石能源，放开可再生能源，让能碳真正协同起来。

生态环境法典的颁布，标志着我国能碳治理进入新阶段。法典提供的更多是框架和原则，真正的挑战在于：如何将法治思维贯穿于能碳治理的每一个环节，避免“运动式”惯性卷土重来；如何在三位一体的框架下协调好污染、生态、碳的关系，防止制度形聚神散；如何让能碳协同从理念转化为可操作的考核、交易、核算体系。

这三个问题，分别对应本文论述的三个升级。回答好这些问题，法典对能源治理的影响力才算真正落地。对于能源政策制定者和企业管理者而言，理解这部法典，能更好理解未来中国能源治理的重要走向——从“行政命令”到“法治框架”，从“单维管控”到“系统治理”，从“能碳分离”到“协同增效”。2026年作为“十五五”开局之年，正是这一历史性转型的起点。法典提供了制度蓝图，能否绘制出美好的能碳协同治理图景，尚需政策制定者、能源企业和全社会的共同努力。

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编辑 姜黎

审核 黄燕华