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eo记者 陈仪方
编辑 黄燕华
审核 姜黎
《中华人民共和国能源法》（以下简称“能源法”）已于2025年1月1日正式生效实施。从《》（以下简称“eo”）创立的2011年到2025年，能源法立法经历了从沉寂到再启动，再到最终出台的漫长过程。其间，能源行业也经历了持续的变革，能源结构向清洁低碳转型，电力油气等领域市场化程度不断加深，能源管理体制也经历了较大调整。
北方工业大学能源法研究中心主任，中国法学会能源法研究会副秘书长陈兴华是这一过程的见证者。2006年她读博期间，就作为能源法起草组秘书处工作人员参与立法，此后进入北方工业大学工作，研究能源法也成为她的学术重心。近二十年来，她持续参与和推动能源领域立法。
为此，eo记者专访了陈兴华，邀请她回顾能源立法进程，展望能源法治的发展。在她看来，能源法实现了“从无到有”的巨大进步，能源法学科也在此过程中初步发展起来。未来，能源法学还需进一步发展以支撑实践需要。同时，在能源这一政策性极强的领域，监督管理还需不断规范化、程序化，以实现政策和法律的有效衔接。
eo：您是在什么契机之下参与到原国家能源办时期的能源法立法工作的？
陈兴华：这个问题既涉及能源法作为一个学科的发展历程，同时也关乎一名青年法律人的职业路径选择。我在2003年攻读博士学位时，能源法在国内还是一个非常小众的领域。我的硕士专业是经济法，博士转为环境资源法。
我最早接触能源法，是受硕士导师肖国兴教授及郑州大学肖乾刚老先生的影响。两位老师很早便开始从事资源法与能源法的研究，曾参与石油天然气法、节约能源法、煤炭法等早期立法工作。
在确定博士论文选题时，我考虑研究能源法，严格来讲当时能源法不在环境资源法范畴，但因为我有经济法背景，所以就关注到这个领域。我当时有一个朴素的疑问：能源行业对国家发展如此重要，为何相关立法却严重滞后？当时，节约能源法发挥作用有限，可再生能源法尚未出台，而煤炭法、电力法等也仍带有浓厚的行政计划色彩。
我把这个想法告诉肖国兴教授时，他提起自己深耕能源法多年，但国家相关部门重视程度不高，以致一度将研究重点转向了其他领域。我的博导徐祥民教授非常支持，最终我们选择研究石油安全法律保障体系。
就在我博士快毕业时，国家启动了能源法立法工作。当时原国家能源办在国内寻找能源法专家，却发现这一领域研究人员极为稀缺。当时能找到唯一比较有分量而且成体系的教材，是肖乾刚、肖国兴两位教授合著的能源法“九五”规划教材。
由于肖乾刚教授年事已高，相关方面联系到肖国兴教授。他得知立法启动后非常振奋，立即将这一消息告知了我。那时我正在写博士论文，国内可获取的能源法一手资料非常有限，立法工作的推进为我提供了宝贵的机会。在肖国兴老师的引荐下，我以“起草组秘书处秘书”的身份参与到能源法立法工作中。
2007年12月，由起草组完成的能源法征求意见稿对外公布。2008年，国家能源局组建成立，是国家发展改革委的委管局。这一轮立法到此时就基本到了尾声。
2006年7月，我博士毕业，进入北方工业大学工作，继续以借调的形式任起草组秘书，一直到2008年中。此后我的学术研究主要以能源法为重心。现在回想，我在学术选择上没有功利地追求热点，相对更喜欢环境资源能源这种公益属性较强的领域。
eo：您刚刚提到的这一版能源法公开征求意见后并无实质进展，有哪些因素导致了这一结果？
陈兴华：从2008年到2015年前后，能源法的立法工作整体上处于停滞状态。据我们了解，原国务院法制办在此期间虽曾召开过征求意见会，但之后逐渐沉寂。
我分析主要原因应该包括：首先，在宏观层面，能源管理体制改革方向在那段时间尚未明确。能源问题固然重要，但“怎么管”的顶层设计仍在探索中，立法缺乏清晰的体制框架作为支撑。
其次，立法动力不足。当时存在一种观点：即便没有专门的能源法，能源行业也在持续发展。立法需要回答一个根本问题：这部法律究竟能解决哪些现有政策和单行法律无法解决的问题？当时对这部法律的独特功能与定位尚未形成共识。
尽管法律未能出台，但这一轮立法筹备过程对能源法学科与行业共同体的发展起到了重要推动作用，也为后续的立法及立法共识的形成做了铺垫。
eo：2015年后，能源法立法在国家能源局的主导下重启，2020年新的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，2024年1月经国务院常务会议审议通过，提请全国人大常委会审议，最终在一年时间内快速通过并最终生效。这一轮立法为什么更顺利？
陈兴华：能源法立法过程中有很多存在争论的问题。但提请全国人大常委会审议后，基本没有争议，后期进展非常顺利。为什么很多原来存在的问题到现在都不是问题了？我认为是时机到了。而最重要的时机就是“双碳”目标的提出，这对能源法立法工作有很大的推动作用。
另外，国家能源局自2013年重组以后就一直很重视立法，做了很多前期工作。而在2006—2008年上一轮立法时，能源管理体制、电力体制等仍然处在变动之中。这一轮形势更为确定，立法也更顺理成章。
立法难免有不完美的地方，但剩下的工作就是继续完善，通过学术、司法、行政等各个维度，让法律更加丰满。
eo：能源法的定位在立法过程中是一个长期争论的问题。尽管存在批评声音，但最终生效的能源法还是显示出较强的政策性。如何看待能源法的政策性？
陈兴华：关于“政策法”的定位，争议确实很大，一直有观点认为能源法“宣示性太强、政策性太强”，这一批评是绕不开的。
实际上，在2006—2008年那一轮立法尝试中，草案更倾向于“制度法”的设计，设置了相对完整的制度架构。对比来看，如今正式出台的版本“政策法”色彩可能更浓。作为一部基础性、综合性法律，政策性宣示难以避免。但我们心里也曾经打鼓——法律人固有的观念是，法律应以权利义务为核心。
后来，随着对“领域法”等法学理论新发展的了解，以及学界认识的深化，我们的观念也在调整。
能源法颁布后，我能切身感受到它巨大的宣示价值。对整个能源行业而言，无论有多少对其政策性过强的质疑，有一部能源法在，就凝聚了行业的认同，确认了能源在国民经济与社会发展中的地位，彰显了多年发展的成就。更重要的是，政策主张一旦写入法律，就上升为国家意志，这种象征意义和号召力是实实在在的。
在司法中，能源法的原则性宣示可以成为法官形成内心确信的重要支撑。它未必是直接的裁判依据，但能为法官理解政策导向、强化论证提供权威依据。法官面对众多甚至可能冲突的政策文件时，法律的明文规定具有不同的分量。
因此，我认为即便它带有很强的“政策法”色彩，也已开始发挥作用。
eo：人们对于能源法“政策性过强”的评价，是不是也是担心其进一步强化能源领域原本就存在的、过度依赖行政手段的治理惯性？
陈兴华：这个问题触及两个不同层面的“政策”，我们需要分开看。
第一层，法律文本的“政策性”，主要指法律中“促进”“鼓励”“支持”等倡导性条款较多，直接规定权利义务的“硬核”条款相对较少。这是法律文本风格的选择。
第二层，治理方式的“行政化”，指向的是能源治理的现实——行政命令、红头文件在日常管理中作用过大，更多的是能源行业历史、体制和复杂性的客观产物。
在我看来，能源法的“政策性”文本特征，与能源治理的“行政化”现实，恰恰构成了一组我们必须面对的“张力”。
一部理想的法律，不能仅停留在宣示层面，更不能对强大的行政现实视而不见。我认为，能源法的真正使命，不是去否定或替代行政主导，而是要为这种行政主导套上“法治的缰绳”。法律人要做的工作，不是徒劳地呼吁“去行政化”，而是努力将“行政过程”本身法治化、程序化。
一部带有政策宣示性的能源法，不会必然导致行政色彩更浓，反而为我们规范行政权力、实现“依法行政”提供了最高层级的上位法依据和改革契机。它标志着我们从“依文件治国”迈向“依程序治国”的新阶段。这正是中国特色社会主义法治道路在能源领域的具体体现。
能源领域行政主导性强是现实，与其回避，不如直面它，并努力将治理过程纳入法治化轨道，这正是法律人应做的工作。
eo：关于能源单行法的修订，如可再生能源法、电力法、节约能源法等，您认为能源法的出台将对其产生什么影响？
陈兴华：可再生能源法和电力法的修订最为紧迫，尤其是电力法。能源法出台后，社会各方对于推动电力法修订的期待更高了。电力涉及国计民生，而且近十年电力市场化改革有很大进展，因此电力法的修订受到广泛关注。
在内容上，能源法作为基础性、综合性法律，对电力法等单行法具有指导作用，未来在制度设计上需要考虑二者的协调与衔接。电力法的修订也有难度。能源法可以比较宏观，但电力法必须非常具体，具有可操作性，这就涉及很多具体的制度和政策安排，这是电力法修订的一个挑战。
目前也有观点认为，考虑到法律之间的协调关系，电力法可能需要先完成修订，之后可再生能源法的修订才会随之推进。
节约能源法的修订也需引起关注，其面临很多根本性的问题亟待回答。在从能耗双控向碳排放双控转变的背景下，这部法律的定位与具体制度该如何调整？是局部修订，还是进行根本性的重构？例如，是否应考虑扩大其调整范围，从节能法发展为“节约能源与绿色消费促进法”？这需要学界提出新的思路。
又如，在能耗双控向碳排放双控转变的过程中，法律到底应该发挥什么作用，还需要探讨，但肯定不能仅依靠政策，这是不可持续的。
eo：社会各界其实很关注能源法能够带来的对能源治理方式上的改变，再回到刚才的问题，能源行业的管理长期以政策为主导，怎么理解能源法律和能源政策的关系？
陈兴华：这是大家长期追问的问题，但我认为目前尚未形成令人完全满意的共识。我可以基于近期观察，提供两个有助于思考这个问题的具体视角。
首先，当我们讨论“政策”时，必须对其内涵进行辨析。实践中大量存在的各类“红头文件”，如通知、指导意见等，从法律视角可以归类为“行政规范性文件”。在能源领域，主管部门的很多管理实践正是通过行政规范性文件来实现的。有的政策虽然名称只是“指导意见”，但实质影响已远超一般文件。
我们立法工作的目标，或许正是将政策的制定过程规范化——并非禁止发布，而是为其设定合法、透明的程序，从而实现政策的“合法化”。
其次，从能源监管视角来看，政策是监管机构实现目标的核心工具。在国际上，成熟的能源监管机构通常被赋予“准立法权”和“准司法权”，可以通过发布具有约束力的监管政策来履职。
但我国还缺乏专门的能源监管条例。我的主张是，可以将这些文件纳入能源监管体系中——政府通过发布政策来实现监管，政策本身就是监管工具。但关键在于，必须将这一工具的运用规范化。例如，政策制定前应与市场相关方充分沟通协商，避免引起市场动荡。法律之所以被信赖，正是因为它有严格的程序保障，能防止随意性。
因此，我一直呼吁，应通过立法将行政规范性文件和监管政策这两方面明确规范起来。例如，在未来的能源监管条例中明确写入监管机构有权通过发布监管政策来实现监管目标，并规定相应的制定程序。这样，政策本身就获得了合法性，公信力也将进一步增强。我预测，这也许是未来能源法为我们带来的真正的制度红利。
