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叶春 能源与产业研究者
十五年是一个可以看清“结构”的时间尺度。2011—2025年，中国能源战略的主线并不是简单的“更清洁一点”或“更市场一点”，而是从保供下的顶层统筹出发，历经供给侧结构性治理与关键领域改革，最终在“双碳”目标引领下走向系统形态重构，并以统一规则与法治化完成制度定形。
对南方地区而言，这一演进往往更早、更直接地体现在负荷中心的安全与成本约束上，跨省跨区来电的稳定性、气电与调峰资源的边际价值、现货价格对运行约束的反映、绿证与绿电、对绿色价值的兑现……这些“运行与市场层面的体感”，恰好折射了国家战略从“增量供给”到“体系能力”的变化方向。
2011—2015年：
保供压力下的顶层统筹
与“革命”萌芽
这轮十五年周期的起点，落在“十二五”开局阶段。经济高速增长叠加工业化、城镇化加速，能源需求呈现强刚性扩张。与此同时，资源约束趋紧、环境容量触顶，能源发展被迫在“量的保障”与“约束的刚性”之间寻找新的平衡点。
2013年印发的《能源发展“十二五”规划》构成这一阶段的总抓手。规划以“保供”为底线、以“约束”为边界，系统提出在供给安全与资源环境压力之间统筹推进能源结构优化和布局调整的总体思路，为后续一系列改革与政策组合奠定了认识框架与政策坐标。同时，雾霾治理成为社会关注焦点，清洁替代的政策权重显著上升，天然气作为相对清洁的化石能源，其战略价值被快速抬升。2014年出台的《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》，标志着天然气保供从阶段性的行政调度，转向制度化、机制化的长效安排，强调民生保障属性与调峰应急能力建设，为“产供储销”体系建设埋下伏笔。
2014年6月7日，国务院办公厅印发《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》。作为我国首个国家层面的能源发展战略，这份文件的历史地位至关重要，首次明确我国能源“节约、清洁、安全”的战略方针，提出我国能源发展的长远目标、重点项目工程、关键技术攻关和关键政策取向，明确了节约优先、立足国内、绿色低碳、创新驱动四大战略定位，为“十三五”甚至“十四五”期间的能源行业整合与结构调整提供了政策支撑。
我国能源发展的战略拐点出现在2014年6月13日。习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，将能源问题从单一的行业经济议题，上升为系统性、全局性的国家战略命题，成为我国能源发展的理论基础和基本遵循。此后，能源治理的叙事逻辑从“分领域、碎片化”逐步转向“总纲牵引、协同推进”，并成为后续十余年政策体系持续演进的主轴。
在“体制革命”维度上，2015年印发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》确立“管住中间、放开两头”的总体架构，推动电力从计划分配向市场化配置转型，重塑电网、发电、售电等主体之间的权责关系与价格形成机制。它不仅开启了电力市场化建设的制度入口，也为后续全国统一电力市场与现货机制的规则体系发育奠定了最关键的制度起点。
2016—2020年：
能源革命的落地与
供给侧的深度治理
进入“十三五”，我国能源战略从“方向与共识”走向“任务与落地”，并进入结构调整的深水区。2016年底出台的《能源生产和消费革命战略（2016—2030年）》，首次将战略视野拉长至2030年，明确“清洁低碳、安全高效”的体系导向，推动能源转型从阶段性政策组合上升为中长期路径安排。紧随其后发布的《能源发展“十三五”规划》在执行层面实现对煤、电、油、气及非化石能源的综合统筹，标志着我国能源规划从单品种分割治理走向多能互补、协同发展的系统化阶段。
这一时期最鲜明的政策主线，是以“供给侧结构性改革”回应能源领域的结构性矛盾。一方面化解煤炭、煤电等行业的过剩与低效，另一方面通过体制机制改革与基础设施补短板，为清洁转型与安全韧性奠定条件。围绕煤炭与煤电，国家层面形成了连续性的治理组合。
一是煤炭去产能与行业组织结构优化同步推进。2016年《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》以“去产能、去库存、降成本”为抓手推动行业出清。2017年《关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》进一步强化兼并重组与集约化发展导向，推动产业集中度提升，并通过煤电联营等协同方式提高供给体系质量与抗风险能力。
二是煤电从“规模扩张”转向“风险约束+存量提质”的有序发展。2017年《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》建立并固化煤电规划建设风险预警与严控增量机制，推动煤电发展回归“有序、清洁、高效”的轨道。这一制度安排的深层意义在于，煤电的战略定位开始从“增量主力”逐步转向“保供底座+系统调节支撑”，为后续高比例新能源系统所需的灵活性与可靠性能力提供政策接口。
与煤炭煤电供给侧改革同步推进的，是油气领域的体制破冰。2017年印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》在油气领域开启与电改同量级的市场化进程，明确公平开放的市场竞争格局与基础设施互联互通方向，为天然气在能源结构优化与调峰保障中的角色抬升提供制度保障。需求侧与系统侧的治理也在这一阶段同步强化。2018年发布的《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》强调“产供储销”体系建设，推动供给保障能力与调峰应急能力补短板，使天然气发展从“结构替代的需要”进一步走向“安全韧性的需要”。
更具标志性的是新能源治理方式的变化。2019年建立的可再生能源电力消纳保障机制，以“消纳责任权重”为核心，把新能源消纳从“鼓励性安排”推进为具有约束性的制度机制，显著缓解弃风弃光等突出矛盾，并将消纳目标责任化、常态化，为后续新能源高质量发展以及电力系统形态重构提供了可执行的“责任底座”。
2021—2025年：
“双碳”锚定下的
系统重构与法治化成形
步入“十四五”，我国能源战略的逻辑坐标发生了显著变化。从以结构调整、供给侧治理为主，转向以“双碳”目标引导的系统性重构。2021年,《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》与《2030年前碳达峰行动方案》相继出台，将碳达峰目标分解为可执行任务，推动能源结构调整、节能降碳与产业协同全面提速。
在这一顶层约束下，战略内涵由“局部优化”跃迁为“形态重构”。2021年3月，“构建以新能源为主体的新型电力系统”被明确提出，标志着电力系统从“电量中心”走向“系统能力中心”，更加突出容量保障、灵活性调节、支撑性服务与安全韧性。同期，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》部署现代能源体系与绿色低碳转型，党的二十大提出“加快规划建设新型能源体系”，推动转型视野从电力拓展到全能源链条，《“十四五”现代能源体系规划》进一步细化目标与重大工程，明确建设节奏。
新能源价值实现机制同步做实。2022年，《关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》发布，国务院层面明确绘就新能源高质量发展路线图。2025年，促进可再生能源绿色电力证书市场高质量发展、促进新能源集成融合发展等相关政策陆续出台，加快推动新能源多维度一体化开发、推动新能源与多产业协同发展、推动新能源多元化非电利用，夯实绿证市场并强化与绿电交易衔接，推动绿色属性可核证、可交易、可兑现，进一步拓宽新能源消纳路径。
与系统重构并行的，是电力市场从“试点扩围”迈向“规则统一”。2022年印发的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》明确统一电力市场总体架构与推进路径，强调跨省跨区资源市场化配置；“全国统一大市场”总纲为能源要素一体化提供更高位阶背景。《电力现货市场基本规则（试行）》与《电力市场运行基本规则》在全国层面统一关键规则框架，推动市场改革从“搭制度”走向“强规则、促协同”。近期，国家主管部门更是修订已执行五年的《电力中长期市场基本规则》，旨在更好地适应全国统一大市场建设的新要求。
更具“定型”意义的是法治化框架形成。《中华人民共和国能源法》于2024年通过、2025年施行，作为能源领域首部基础性、统领性法律，系统确立规划、市场、储备应急、创新与监管等制度框架，为建设新型能源体系、保障能源安全与绿色转型提供稳定法治支撑。
十五年来，能源领域从“全面构建”“局部补强”到“系统重构”，走过了一条从规模扩张到质量提升、从单一保障到多元协同、从传统能源到绿色低碳的转型之路，实现了建设能源大国的目标。下一个十五年，我国能源体系将向具有全球影响力的能源强国进发并实现历史性跨越。
编辑 黄燕华
审核 姜黎
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