【南方能源观察】风云对话 | 侯守礼：有效市场与有为政府边界的持续求索

eo记者 韩晓彤

编辑 姜黎

审核 何诺书

《》（以下简称“eo”）创刊十五周年之际，我国新一轮电力体制改革已走过十个年头。作为电改的参与者和见证者，侯守礼长期从事价格管理和价格政策研究工作，他曾任国家发展改革委价格司政策法规处副处长、电力价格处处长，现任中国价格协会能源和供水专业委员会专家。

侯守礼从宏观价格改革规划转入电力领域的跨领域背景，使其能够超越行业本位主义，以更加综合的视角审视电改。他认为电力不仅是商品，更是关乎国计民生的公共服务，这一双重属性决定了改革必须在竞争环节充分发挥市场配置资源的效率优势，在自然垄断环节强化政府监管与成本分摊的公平性。

“提到电力市场化改革的关键节点，可能要突破十五年的时间维度，更加拓展地去看。”近日，侯守礼在接受eo记者专访时以2004年建立的“标杆电价”为基石，清晰勾勒出电改的逻辑主线与关键节点，点明其本质是探索政府与市场的边界。

面对“双碳”目标带来的新挑战，侯守礼指出，为日益稀缺的调节能力定价、深化需求侧参与已成为亟待破解的新课题。展望未来，他认为在“能源强国”目标指引下，电改已进入新周期，核心任务是通过技术与制度创新，在用电需求预计大幅增长的背景下，持续降低成本。

eo：您是从什么时候开始从事电力体制改革（以下简称“电改”）工作的？当时的背景是什么？

侯守礼：我是2014年左右开始具体从事电改工作的，但因为之前从事更加宏观层面的整体价格改革规划，所以虽然没有专攻电力领域，但也有所参与。

之前的工作经历让我更能把总体改革层面形成的理念，特别是如何把有效市场与有为政府相结合，在电力这个具体领域进行实践和应用。

我发现每个领域市场和政府的边界都不同。这种从宏观到微观的转变，有助于让我避免陷入特定行业的本位主义，能够从更综合的视角去思考问题，也就是不仅要思考能源电力行业本身的质量发展，还要考虑电力用户和全社会的利益，更要考虑能源电力行业在整个国民经济社会发展中的地位和作用。

在做总体改革设计时，我就注意广泛征求意见。进入电力领域之后，更是在更大范围内寻找专家，听取各方意见，综合平衡能源行业内部、能源发展与民生保障、经济发展之间的关系。

eo：那么您如何看待电力这种商品，它和其他的商品有何不同？

侯守礼：为了打破计划经济桎梏，从上世纪八九十年代起我们不断宣传电力是商品、不断强调推动电力的市场化。回过头看，总结正反两方面经验，我们要认识到电力不仅是商品，也是公共服务，电力的这种双重特性，是电改过程中要重点把握的特殊性。

发电端的电能量是商品，可以通过市场竞争形成价格。但是电网企业为用户提供无差别的公共服务，其价格通过成本监审、核准准许收入来确定，并在一定范围内向其用户共同分摊，而不是电网企业与单个用户协商进行商品交换。

新型电力系统中，除了电能量，还有辅助服务、容量保障等。这些服务并非为某个具体用户提供，没有明确的受益对象，或者说受益对象受益的程度有所差异。这些服务的提供者和受益者无法直接进行商品交换，也存在成本合理分摊问题。

所以说，电既是商品，又是服务；既是私人品，又是公共品。因此在电改中，要更加把握好有效市场和有为政府的关系。

在发电、提供辅助服务等可竞争环节，可以通过市场机制发现最低成本的发电和调节能力；对具有自然垄断和公共属性的环节，比如输配电、部分系统运行服务，要进行严格监管和成本核算，并制定公平合理的成本分摊规则。这是我国电改最本质的核心要素。

eo：为了更加了解电力这种特殊商品，您是否也曾经去国外调研？我注意到您早在2016年就曾在eo发表《美国电价形成机制和输配电价监管制度及启示》，在学习国外经验的过程中，您得到了什么启发？

侯守礼：早在2006年我就曾赴北欧考察过当地的电力市场。2015—2018年，我同团队一起去了美国、英国、德国等多国进行调研、学习。一方面我们认真学习了先进经验，另一方面我们更着重于研究在电改过程中有哪些问题需要避免，通俗地讲，就是改革过程我们怎么能够“少踩坑”。早在2016年，我们就注意到了美国有一个趋势：随着市场化进程推进，发电价格可能降低，但用户侧价格可能因为系统运行费用的增加而上涨。去国外调研学习的过程也让我们意识到，各国模式不同，中国不能照搬，必须结合国情。

电改的初心是降低成本，提高全社会福利。也就是说，只有现行状态让各方面都很不满意，比如电价高、效率低时，才会推动改革。但改革的结果，并不必然导致电价水平的绝对降低。我认为，改革的目标是通过制度创新和技术进步，寻找尽可能低成本的资源配置方式，最终提高全社会资源配置效率，实现社会福利最大化。

回顾过去，在竞争性环节，改革充分发挥了市场机制在资源配置中的决定性作用，通过竞争，寻求更低成本的电力供应，从“1439号文”到“136号文”，逐步推动全电量入市。电力商品就是要进入市场，通过市场机制及制度创新，激发降低成本的动力。在网络型自然垄断环节，不断完善监管规则，更加科学合理地核定输配电准许收入，更加合理地将准许收入区分为容量收入、电量收入，将准许收入分配到不同电压等级回收，也是要降低成本。

随着新型电力系统的建设，下一阶段的改革一方面要通过竞争性市场，更好地发现各类系统调节服务的成本，不断寻求更有效率的系统运行服务；另一方面，要把系统运行费合理分配到应当承担成本的市场主体（可能是缺乏调节能力的发电方、也可能是缺乏调节能力的用电方）。

因此，电改不仅仅是为了能源行业发展得更好，而是要为了全社会发展得更好。其初心和目标都应是：以尽可能低的价格，提供更安全、清洁的电力。

eo：电力市场化改革是电改的核心组成部分，我国电力市场化改革有哪些关键节点？其历程是如何体现有效市场和有为政府相结合的？

侯守礼：我国电力市场化改革有几个关键节点，且脉络一以贯之。从价格方面看，可以认为其起步于2004年建立的“标杆电价”机制。

2002年发布的“5号文”提出“厂网分开”，初衷是实现“竞价上网”，但因各种原因而暂停。经过反复深入研究，价格主管部门于2004年推出“标杆电价”及“煤电价格联动”机制，这是一项符合中国国情的大胆创新，有效实现了电力市场化的平稳起步。

“标杆电价”的核心是引入激励相容机制，电厂若想盈利，就必须降低成本，从而激励所有企业降低成本，带来社会总成本的下降。尽管有舆论认为“煤电价格联动”机制不十分顺畅，但“标杆电价”促使发电企业固定成本实现大幅下降。这是有效市场和有为政府结合的一个典型案例。

“标杆电价”影响深远，2004年至今已经20多年，一直都是各类电价的“基准”。2020年开始，燃煤发电基准价按当地“标杆电价”确定。新能源发电早期是在“标杆电价”基础上加补贴，现在也基本上是以其为“锚点”开展竞价。因此，“标杆电价”是“5号文”在价格层面的具体落实。

2015年发布的“9号文”开启了电改新阶段。而2021年发布的“1439号文”的意义在于推动煤电上网电价全面市场化。2025年发布的“136号文”则是推动新能源上网电价全面市场化。

政府很难为全国不同资源条件和消纳条件的地区制定合适的统一价格，竞价更能反映真实成本。当前正在推进的容量市场改革思路与之类似，也是推动政府不再统一定价，而是让煤电、气电、抽水蓄能、新型储能等调节性电源通过竞争发现合理的系统调节能力价格，这将再次体现有效市场和有为政府相结合的特点。

总的来说，中国电力市场化改革阶段分明，但又一以贯之，其核心逻辑就是如何实现有效市场和有为政府相结合。

eo：2020年“双碳”目标的提出，为我国电力市场化改革增加了哪些新的变量？为调节能力定价是不是其中一项新诉求？对于未来您还有什么展望？

侯守礼：有观点认为，我国电改有几个方向，分别是清洁化、市场化、统一化。“9号文”解决的是市场化问题，即如何实现政府与市场相结合。统一化就是建设全国统一电力市场体系。“双碳”目标的提出有利于实现清洁化，推动电力系统从高碳转向低碳。

我的理解是，提出“双碳”目标，不仅仅是为了应对气候变化，对中国而言更重要的是保障能源安全。中国油气资源相对匮乏，但风、光、水等可再生能源资源丰富。发展风电、光伏发电、水电是保障能源供应安全的重要手段，其重要性不亚于通过战略储备应对短期问题。

最近，我思考较多的就是“双碳”目标提出后为调节能力定价的问题。随着新能源占比逐年升高，调节能力从过去的“富裕品”变成“稀缺品”。如何为其定价成为新课题。电能量有“度”这个直观单位，而调节能力则比较复杂，它包括备用容量、快速响应等多种形态，很难用单一指标衡量。未来可能需要将其细分为不同的产品品种，分别定价。

同时也需要明确责任边界，哪些调节义务是市场主体应承担的社会责任，哪些是需要额外付费购买的商业服务，需要划分清楚。

此外，未来改革的一个关键点是需要深化需求侧参与。现在我们的市场主要还是发电企业和售电公司的竞争，大部分用户“报量不报价”参与市场，这可能导致需求侧信号失真。未来，应推动大的工商业用户，或虚拟电厂等负荷聚合商，实现“报量报价”参与市场，让需求侧也能根据价格信号灵活调整用电行为，与发电侧共同参与市场平衡。这样既能更真实反映系统供需状况，也能挖掘需求侧的调节潜力，使市场更高效灵活。

eo：谈到用户，就绕不开工商业与居民电价的交叉补贴问题，您怎么看这个问题？它是否超出了单纯的经济逻辑，涉及更多社会公平的权衡？

侯守礼：你说得很对。这再次体现了电力的公共属性。我们不能简单仅仅按效率原则办事。效率原则一方面指成本最低，另一方面指“价高者得”。电力是必需品，特别是在自然灾害等突发事件中，如果纯粹按“价高者得”，那只能是富人用电，穷人用不起电，这不利于社会稳定。更重要的是，在基本用电的民生领域，电力是严重缺乏需求弹性的，即使电价出现大幅上涨，该用电还是要用电；在特殊应急状态，电力又严重缺乏供给弹性，即使出现电价大幅上涨，电力供应也不可能增加。一个突出的案例就是美国德州的电力危机，天气寒冷，用电需求大幅上涨，但天然气供应中断导致电力供应无法增加，即使电力市场价格大幅飙升，也无法平衡需求。我国在雨雪冰冻、地震、台风等应急状态下，也会遇到电力需求和供应无法依据价格信号灵活调节的问题。

此外，从可行性看，对于用电量很少的居民用户、小型工商用户，让他们直接参与电力市场，交易成本极高，没有必要。大部分中小工商业用户和居民用户需要的是稳定、可预期的电力供应和电价，而不是每天去关注价格波动。因此，有必要对这部分用户实行相对稳定的定价，将市场价格波动隔离在外，这是社会稳定和公共服务均等化的要求。

在中国，水、电、气都具有公有制特点，通过公有资产提供相对低价的公共服务，这是实现基本公共服务均等化和人民对美好生活向往的重要内容。能源安全不仅意味着“有”，还意味着能以可承受的价格“获得”。因此，交叉补贴在现阶段有其合理性和必要性。

eo：您对未来电力改革还有哪些期待？

侯守礼：中央提出了“能源强国”的新目标，这是十分令人振奋的。

化石能源时代，我国油气对外依存度过高，保障能源安全的压力始终很大，不敢称“能源强国”。

2025年，我国实现了全年用电量超过10万亿千瓦时，7、8两个月还实现了单月破万亿千瓦时。我国电力生产和消费已占世界的三分之一，这令人自豪。但与我国制造业的国际地位相比，特别是能源有一定关联的新三样制造业占世界的比重相比，差距巨大，还不好说已经是“能源强国”。

现在，我们已经看到了建设“能源强国”的曙光。一方面，随着可再生能源的迅猛发展，电力的供应能力还有巨大增长空间；另一方面，随着工业化、城市化深化，特别是电气化水平的提升，我国的电力消费水平有很大的增长空间。可以进一步期待，我国电力生产消费占世界比重提升到50%乃至更高。

化石能源供应不可持续、绿色电力消费没有上限。更加绿色的电力供应，是美好生活的重要保障。我很希望，能源电力行业不断深化改革，以更低的成本提供更加清洁、更加安全的电力，为“能源强国”建设，更为基本实现社会主义现代化做出更大的贡献。

如有问题与讨论，欢迎添加作者微信更多交流，请注明姓名、公司、职务，谢谢！

韩晓彤：sarahhxt（微信号）